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首頁 > 財稅理論

財稅專家談稅收立法

稅收法律體系的形成來之不易

作者:劉劍文 諶禮姣

我國稅收立法進程穩步推進,充分體現了立法的科學性與民主性,并積累了高質量稅收立法的寶貴經驗。

《國務院2022年度立法工作計劃》近日發布。根據立法計劃,關稅法草案、增值稅法草案擬提請全國人大常委會審議;消費稅法草案預備提請全國人大常委會審議;發票管理辦法預備修訂。這對推進依法治稅,建設中國特色社會主義法治體系,推進實現國家治理體系和治理能力現代化。

具有重要意義。

啃下“難啃的硬骨頭”

自2015年中央就落實稅收法定原則作出具體部署以來,稅收立法進程穩步推進,取得矚目的成就。2016年,環境保護稅法出臺,拉開了落實稅收法定原則的序幕。此后,按照先易后難的思路,8部稅種法通過稅制平移或稅制優化的路徑,由條例上升為法律。至此,稅收法律體系初步形成。2019年,土地增值稅法、增值稅法、消費稅法征求意見稿先后發布。

作為“難啃的硬骨頭”,增值稅立法工作屢被提及。增值稅法3次被列為全國人大常委會一類立法項目,增值稅法草案數次進入國務院立法計劃。作為我國第一大稅種,增值稅的立法牽連甚廣、影響極大。其立法的曲折過程也表明,稅收法定并非簡單地“換個馬甲”,而是立良法以行善治。

落實稅收法定原則,在保證稅收立法數量的同時必須提高稅收立法質量。我國稅收立法的進程,充分體現了立法的科學性與民主性。企業所得稅法歷經兩次修正,其中重要的變化在于取消非居民企業選擇由其主要機構、場所匯總繳納企業所得稅須經稅務機關審核批準的規定。這項行政許可和促進公益性捐贈,體現了保障納稅人權利的理念和促進共同富裕的本質要求。2018年個人所得稅法修改及其實施條例修訂發布,標志著我國綜合與分類相結合的個人所得稅制的建立。個人所得稅的改革充分踐行量能課稅原則,有效發揮調節收入、促進社會公平正義的作用。此外,新修訂或首次頒布出臺的其他單行稅種法律,充分體現人大主導立法的地位,如契稅法第三條第二款、環境保護稅法第六條第二款均有規定,契稅的具體適用稅率、應稅大氣污染物和水污染物的具體適用稅額的確定和調整,由地方政府提出,報同級人民代表大會常務委員會決定,并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。

高質量稅收立法的幾條經驗

提高稅收立法質量是推進稅收法治體系建設,推進治理體系和治理能力現代化的關鍵。在落實稅收法定原則的過程中,我國也積累了高質量稅收立法的寶貴經驗。

堅持科學民主依法立法。健全吸納民意、匯聚民智的工作機制,積極運用新媒體、新技術拓寬社會公眾參與立法的渠道,注重聽取基層立法聯系點意見。踐行保障納稅人權利的原則,對各方權益和訴求多加權衡。完善立法預研、論證、聽證及評估制度。

提高立法的針對性、適用性、可操作性。把改革發展決策同立法決策更好結合起來,確保重大改革于法有據。積極回應人民群眾對立法工作的新要求新期待。對稅收實踐中出現的“疑難雜癥”,及時通過法律予以統一規范解決,避免出現政出多門。立法注重前瞻性,能夠處理未來一段時間可能出現的問題。稅收領域的復雜性,要求處理好理論與實踐之間的關系,立法既要關注理論前沿,也要重視稅務實踐。

增強立法的系統性、整體性、協同性。增強政府立法與人大立法的協同性,統籌安排相關聯、相配套的法律法規規章立改廢釋纂工作。避免稅收法律與其配套性法規及規范性文件之間、稅收實體法之間、稅收實體法與稅收程序法之間出現不一致、不協調、不適應問題。

立法并非改革的終點

立法并非改革的終點,應在高質量立法的導向下,持續推進稅收法治體系建設。

大力推動稅收立法,不斷深化稅制改革。落實稅收法定原則不僅有利于實現納稅人依法納稅、征稅機關依法征稅、國家依法取得財政收入,也有利于建立科學、完備的稅收法律體系,優化稅制。從各稅種來看,個人所得稅須進一步實現各項所得之間的公平課稅。在促進共同富裕的背景下,對是否調整最高邊際稅率應做進一步探討和整體化考量。在企業所得稅、增值稅制度完善中,應進一步體現稅收中性原則,如清理現行不適當、不合理的稅收優惠,簡并增值稅稅率結構。推進消費稅征收環節后移,保障此前環節的經濟抉擇免受稅收扭曲。進一步拓寬環境保護稅征收范圍。積極穩妥推進房地產稅立法和改革。2021年發布的《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作的決定》是在現行法律框架內,落實稅收法定原則的充分體現,對積極穩妥推進房地產稅立法和改革具有重要的意義。

盡快完成稅收征管法的修訂。應秉承保障納稅人權利的立法宗旨,明確其征稅之法的定位。在修訂中,應充分考慮數字經濟時代的交易模式和以數治稅的需要,推動優化稅收征管方式。以法律的形式,完善稅收征管部門與相關部門之間的協調工作機制,平衡涉稅信息的收集與納稅人隱私權的保護。同時,處理好稅收征管法與各單行稅收實體法所含程序性規則的關系。

制定稅法總則,并在此基礎上編纂稅法典。稅法總則為稅收活動提供基本遵循,是稅收領域的基本法。應借鑒民法典的編纂經驗,對稅收領域中的基本問題、共同問題和綜合問題通過提取公因式的方法在稅收總則中予以規定。如稅法基本原則、稅收要素的一般構成、稅收要素的內涵等可在稅法總則中予以明確。稅收總則的制定應與稅收實體法、稅收程序法的制定或修訂齊頭并進。

加強立法執法司法三者的聯動。新時代稅收法治建設需要從立法、執法、司法等維度加以推進。從執法來看,應約束和規范稅務機關的行政裁量權,完善裁量基準制度,強化執法的統一性和規范性。從司法來看,涉稅案件具有很強的專業性,應提高司法機關審判涉稅案件的能力,推動涉稅案件審判隊伍專業化建設。

(作者:劉劍文系北京大學法學院教授;諶禮姣系遼寧大學法學院博士研究生)

編輯:李星紅

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