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首頁 > 財稅理論

財稅專家談稅收立法

提升立法質量 留出改革空間

作者:翟繼光

今年是稅收立法的攻堅之年,時間緊、任務重。稅法草案的起草應廣泛征求納稅人意見,充分吸收專家的合理化建議,科學設計公平、公正的稅收制度。

近日,國務院辦公廳印發《國務院2022年度立法工作計劃》,落實稅收法定原則進入了攻堅階段。

根據立法計劃,增值稅法草案和關稅法草案擬提請全國人大常委會審議,消費稅法草案預備提請全國人大常委會審議。截至2021年底,我國18個現行有效的稅種已經有12個稅種制定了法律。除去與房地產稅立法關系密切的房產稅、城鎮土地使用稅和土地增值稅,剩下未制定法律的3個稅種,即關稅、增值稅和消費稅,都進入了今年的立法工作計劃,3個稅種的立法指日可待。

這3個稅種的地位重要,改革難度相當大。

增值稅是我國第一大稅種。如何科學合理地設計增值稅制度直接涉及納稅人的稅收負擔和國家的財政收入。近些年,我國增值稅改革不斷深化,相關制度逐漸完善。目前,增值稅改革仍在繼續,即將制定的增值稅法應留出改革的空間。

一是在增值稅納稅人制度上,大多數國家都沒有小規模納稅人這一制度,只有增值稅納稅人和非增值稅納稅人之分。2019年11月27日,財政部、國家稅務總局公布的《中華人民共和國增值稅法(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”)不再區分一般納稅人和小規模納稅人,這與國際通行做法保持了一致。實際上,最近幾年我國多次提高小規模納稅人免稅的額度,自今年4月1日至12月31日,小規模納稅人適用3%征收率的應稅銷售收入免征增值稅。這有利于消除小規模納稅人制度對增值稅抵扣鏈條完整性的影響等,為增值稅立法做了充分準備。當然,小規模納稅人取消之后,如何解決這部分納稅人未來數量巨大的開票需求等,還需要繼續深入研究。相關具體制度應在增值稅法實施條例中予以明確。

二是在增值稅稅率上,我國近些年多次降低增值稅稅率。自1994年1月1日以來,增值稅的基本稅率長期保持17%,自2018年5月1日起下調至16%,自2019年4月1日起再下調至13%。增值稅稅率的下調對促進經濟發展和稅制結構的優化起到了重要作用。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“逐步提高直接稅比重”,意味著逐步降低間接稅比重,增值稅作為間接稅中的“老大”,承擔起主要的降稅任務。增值稅基本稅率是否需要進一步降低,應加以研究并在增值稅法中明確。

三是在增值稅計稅方法上,營改增之后,為了確保原來征收營業稅的行業整體稅負不增加,營改增方案中設計并大量采用簡易計稅方法,這些例外制度影響了增值稅抵扣鏈條的完整性,僅適宜作為臨時性過渡政策,不宜長期實施。取消簡易計稅方法,保持各個行業增值稅負擔不增加,是立法過程中需要重視的問題。

消費稅是我國與個人所得稅收入基本相當的稅種,2021年國內消費稅收入1.39萬億元,僅比個人所得稅少了100多億元。如果加上進口環節消費稅,消費稅毫無疑問是我國第三大稅種。消費稅立法,應以稅制穩定為前提,不進行大幅度改革,但是應著眼經濟社會的不斷發展,為進一步完善制度留下足夠的空間。

一是推動后移消費稅征收環節改革。國務院在2019年9月26日印發的《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》中提出的“后移消費稅征收環節并穩步下劃地方”的改革措施尚未落地,即將制定的消費稅法應當對此有所規定或者留出改革的空間。

二是征收范圍和稅率等規定需要進一步完善。如對電子煙、高檔奢侈品是否納入征收范圍,白酒是否有必要區分高檔白酒和一般白酒并適用不同的稅率等問題應予以關注。

關稅是一個特殊稅種,目前世界各國基本都是單獨設立關稅的征收機關,即海關。關稅的立法也與其他國內稅種的立法分別進行。如《美國聯邦國內稅收法典》規范聯邦征收的所有國內稅,而《美國聯邦關稅法典》規范海關征收的關稅。我國目前采取按稅種分別立法的模式,其中關稅制度已經比較完善,且最近十幾年一直比較穩定,沒有較大的制度變化,立法難度比較小,可以考慮采取稅制平移的立法模式,將國務院制定的《中華人民共和國進出口關稅條例》上升為法律。

根據立法計劃,發票管理辦法預備修訂。2021年3月,中辦、國辦印發的《關于進一步深化稅收征管改革的意見》提出,穩步實施發票電子化改革。發票電子化改革需要對《中華人民共和國發票管理辦法》進行全面修訂,發票的領用、開具、保管和檢查等制度都需要進行相應調整。由于目前我國尚未全面實行發票電子化等因素,今年以準備修訂草案為主,立法任務留待以后完成。

今年是稅收立法的攻堅之年,時間緊、任務重。法律草案起草的質量對未來影響深遠,必須廣泛征求納稅人意見,充分吸收專家的合理化建議,科學設計公平、公正的稅收制度,為我國稅收立法質量的提升奠定堅實的基礎。

(作者系中國政法大學教授,中國法學會財稅法學研究會常務副秘書長)

編輯:李星紅

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